Cheltuielile bugetului de stat in Romania. Realitatea dincolo de retorica

prof. dr. Liliana Donath, Universitatea de Vest Timisoara

Modalitati de alocare a resurselor publice in economiile contemporane

In economiile moderne, autoritatea abilitata sa gestioneze treburile publice ale comunitatii este statul. In demersul lor, autoritatile publice isi asuma un numar de atributii, potrivit doctrinei guvernului aflat la putere.

Guvernul, rezultat in urma procesului electoral, prefera sa intervina sau nu in economie, furnizeaza un volum mai mare sau mai mic de bunuri si servicii publice, ceea ce se reflecta in volumul cheltuielilor publice finantate. Insa, indiferent de fundamentele doctrinare economice si politice, guvernul urmareste bunastarea¹ cetatenilor, scop ce se poate atinge utilizand mai multe mijloace de politica financiara, inclusiv parghia cheltuielilor publice. Din aceasta perspectiva, cele patru roluri pe care si le asuma statul sunt: rolul distributiv, rolul reglator, rolul stabilizator, rolul asigurator.

Modul in care bunurile si serviciile publice sunt alocate in societate reprezinta un subiect de controversa in mediile practice si academice. Un punct de vedere este acela ca statul sa furnizeze direct aceste bunuri si servicii, pe cand un alt punct de vedere este acela care sustine cresterea veniturilor indivizilor si achizitionarea bunurilor pe piata in cantitatea dorita.

Manualul Contabilului Incepator - stick USB

Vezi AICI detalii

Balanta de verificare de la A la Z Analize corelatii studii de caz

Vezi AICI detalii

Consilier Taxe si Impozite pentru Contabili 12 actualizari

Vezi AICI detalii

In ambele cazuri se pot invoca argumente pro si contra, care tin de modul in care se pot achizitiona bunurile si serviciile, preturile la care ele sunt disponibile (si modul de asigurare a supravegherii acestora), informatiile disponibile, modul de gestionare a externalitatilor pozitive si negative.

Acest tip de judecata, insa, poate sa vina in contradictie cu vederile liberale privind interventionismul, fiind considerata o constrangere a libertatilor individuale.

Totusi, rolul reglementativ al statului influenteaza deciziile producatorilor si consumatorilor, reducand monopolurile si externalitatile. De asemenea, acest rol intervine pentru a reduce asimetria informationala in ceea ce priveste conditiile pietei, informatii care fie nu sunt disponibile, fie sunt prea costisitoare. Desigur, reglementarile statale pot fi privite ca ingradind libertatile individuale, dar ele sunt absolut necesare, in conditiile prezente, altfel s-ar forma o ordine sociala pe care multi ar considera-o ostila.

Interesul public se doreste astfel protejat prin prevenirea formarii de venituri si averi nelegale si monopolizarea excesiva a activitatii economice si prevenirea esecului pietei.

Alocarea resurselor publice prin Bugetul de stat al Romaniei pe anul 2008

Plecand de la constatarile generale, am considerat utila o analiza a structurii cheltuielilor publice prevazute in Bugetul de stat al Romaniei pe anul 2008, pentru a concluziona in ce masura alocarea resurselor publice raspunde satisfacerii nevoilor de bunuri si servicii publice si acopera cererea de utilitati care vine de la cetateni, pe de o parte, iar pe de alta parte, in ce masura aceasta raspunde unor criterii de performanta.

Cantitativ si in structura, o privire succinta asupra cheltuielilor statului prevazute in bugetul Romaniei pentru anul 2008 (vezi tabel) ne arata ca Romania este o tara in curs de dezvoltare, un procent semnificativ de 20,6% din cheltuieli fiind alocate destinatiilor de tip economic, ele avand menirea, cel putin teoretic, sa sustina domeniile neatractive pentru capitalul privat si furnizarea de bunuri si servicii publice. Potrivit definitiei, aceste cheltuieli au caracter pozitiv, sunt creatoare de valoare adaugata si se amortizeaza in timp.

Sursa: Ministerul Finantelor, Bugetul de stat al Romaniei pe anul 2008

De asemenea, un procent insemnat din cheltuielile publice se aloca pentru cheltuieli neproductive, consumatoare de resurse financiare: ordine publica (11,7%), administratia statului (10,2%), aparare (7,27%).

Procentele alocate cheltuielilor cvasipublice sunt de 12,3% pentru invatamant, 2,25% pentru cultura, religie si recreere, 3,72% pentru sanatate. Desigur, in buna masura, cheltuielile pentru educatie si sanatate au devenit responsabilitatea comunitatilor locale, o buna parte din atributii si obligatiile de finantare revenind acestora, dar, totusi, procentul alocat in totalul cheltuielilor bugetului de stat este redus.

Tinand cont de importanta acestor cheltuieli, ca investitii in capitalul uman, consideram ca interesul pentru acest sector ar trebui sa fie mai mare, tinand cont tocmai de efectele de transfer de productivitate pe care le pot genera in economie. Chiar daca, pe termen scurt, asemenea cheltuieli sunt considerate ca avand caracter negativ, fiind plati propriu-zise, este posibil ca, pe termen lung, beneficiile sa fie mai mari, cu implicatii pozitive asupra dezvoltarii. In conditiile economiei bazate pe cunoastere, promovata prin cerint ele Agendei de la Lisabona², domeniile educatiei si cerceta rii ar trebui sa devina prioritare.

Pe de alta parte, procentul cheltuielilor destinate cercetarii fundamentale este departe de a fi suficient pentru a face fata concurentei in conditiile globalizarii. Un procent infim (0,5%) din cheltuielile publice se aloca protectiei mediului, chiar daca tendinta pe plan european este de a incuraja actiunile care previn deteriorarea mediului inconjurator. Un procent considerabil din totalul cheltuielilor publice este alocat, in schimb, asigurarilor si asistentei sociale (20,6%), ceea ce inseamna ca o parte insemnata a populatiei beneficiaza de sprijin financiar din partea statului.

Eficienta cheltuielilor publice intre fictiune si realitate

La o prima analiza, asadar, cheltuielile bugetare aferente anului 2008 sunt structurate ?ca la carte?, reflectand starea de fapt si nevoile unei economii in care mecanismele pietei sunt in formare si care necesita sprijin din partea statului, ceea ce nu ar trebui sa constituie o problema per se.

Dar atunci cand cifrele bugetare sunt coroborate cu performantele economice si cu bunastarea populatiei, se pune in discutie performanta statului si eficienta cheltuielilor bugetare. In primul rand, serviciile publice sau ?serviciile publice de interes general?, cum mai sunt denumite, trebuie recunoscute nu numai in discursuri retorice, dar si puse in concordanta cu politicile economice si sociale, bazate pe solidaritate si corectitudine, iar serviciile publice excesiv liberalizate ar trebui supuse unor reglementari mult mai riguroase si unui control mult mai sever, in concordanta cu cerintele europene.

Orice discutie economica asupra bugetului porneste de la mecanismul resurse ? rezultate ? venit ? impact. Activitatile bugetate ar trebui sa aiba ca finalitate un impact definit prin valoarea adaugata ce decurge din acea activitate (de exemplu, transferul de productivitate generat de o mai buna educatie si specializare). Constructia unor indicatori de performanta nu este, insa, intotdeauna, o sarcina usoara. Cu toate acestea, masurarea performantelor sectorului public are o importanta deosebita, deoarece ?obiectivele cuantificabile sunt pasibile de a se realiza?.

Pentru a obtine o cuantificare credibila, ar trebui urmate trei reguli in acest proces:

1. definitie precisa a obiectului cuantificat;
2. o cuantificare riguroasa a obiectului;
3. stabilirea consecintelor in cazul abaterilor.

In sectorul public, aceste reguli sunt destul de dificil de aplicat deoarece, adesea, activitatile cele mai importante sunt cele care se cuantifica cel mai greu. Mai mult, regulile ar trebui sa fie ajustabile, incorporand modificarile comportamentale. Deoarece cuntificarea directa nu este posibila, se utilizeaza un sistem de referinte (benchmarking) prin care rezultatele dintr-o tara se raporteaza la una sau mai multe tari considerate de referinta.

Ca urmare, consideram ca o simpla abordare cantitativa a cheltuielilor bugetare nu este suficienta, fiind necesara coroborarea acestora cu indicatori de performanta, din care sa rezulte eficienta cu care sunt cheltuiti banii publici.

Punerea in legatura a nivelului cheltuielilor publice cu eficienta acestora se poate face prin consultarea unor indicatori din care sa rezulte impactul pozitiv asupra economiei si societatii (figura ddin pagina alaturata).

Discutia privind eficienta cheltuielilor publice devine contradictorie atunci cand se analizeaza indicatorii privind coruptia, calitatea sistemului judecatoresc, speranta de viata, mortalitatea infantila, eficienta sistemului birocratic, eficienta invatamantului, gradul de saracie etc.

Cu toate ca procentele alocate pentru serviciile generale (administratie, ordine publica etc.) sunt semnificative, perceptia populatiei este aceea ca aparatul birocratic este mult prea incarcat (3 din 10 persoane angajate ocupa un loc in administratie), iar Indicele de Perceptie a Coruptiei (IPC) are valoarea 3³, fata de tarile scandinave, care inregistreaza valori peste 9.

Domeniile educatiei si sanatatii sunt cheltuieli publice in capital uman, capabile sa duca la cresterea productivitatii si a bunastarii. Potrivit descentralizarii financiare, cea mai mare parte a acestor cheltuieli este preluata de autoritatile locale, presupunandu-se ca acestea cunosc mai bine situatia din zonele respective si pot cheltui sumele cu mai multa eficienta. Insa, asa cum sunt alocate sumele in prezent, ele nu conduc decat la risipa de fonduri publice, cauza principala fiind lipsa programelor sustenabile. Sumele alocate educatiei si sanatatii au o finalitate indoielnica, ne indeplinindu-si menirea de promotoare a cresterii nivelului de trai. Renuntarea la profesie, emigratia, abandonul scolar, productivitatea si veniturile reduse, existenta unor zone intregi cu risc mare de excluziune a tinerilor peste 15 ani (pana la 30%) nu sunt decat o ilustrare a lipsei de eficienta a cheltuielilor pentru educatie.

In ceea ce priveste finalitatea cheltuielilor pentru sanatate, cifrele sunt ilustrative: o speranta de viata mai redusa decat media europeana (71,9 ani), mortalitatea infantila ridicata 16,5 la 1.000 de nasteri vii, 6,6 paturi de spital la 1.000 de locuitor. E o lipsa acuta a personalului medical (20 de medici la 10.000 de locuitori), o rata a mortalitatii de 11,9%, imposibilitatea asigurarii medicamentelor gratuite si compensate in conditii de permanenta.

Credem ca aceste cifre sunt nepermise, la nivelul tehnologiei si al informatiilor medicale actuale.

Schema indicatorilor de performanta a statului

Din cifrele bugetare rezulta ca un procent semnificativ din cheltuieli sunt alocate pentru asigurari si asistenta sociala, in conditiile statistice ale cresterii economice. Suntem de parere ca sumele alocate acestui domeniu reprezinta corolarul ineficientei celorlalte cheltuieli bugetare. Gradul semnificativ de saracie a unei bune parti din populatie, faptul ca jumatate din populatia tarii beneficiaza de o forma de sprijin social ridica problema finalitatii cheltuielilor din celelalte domenii finantate. Consideram ca maniera in care sumele sunt alocate acestui domeniu nu fac decat sa stimuleze reticenta implicarii beneficiarilor intr-o activitate remunerata si creatoare de valoare adaugata, adancind de fapt saracia. Ne punem intrebarea daca utilizarea acestor sume nu ar fi mai eficienta daca ar fi orientate spre programe de incluziune economica si sociala cu sustenabilitate si efecte pe termen lung.

Din punctul de vedere al consecintelor economice a cheltuielilor publice, dupa o buna perioada de timp in care rata inflatiei a fost tinuta sub control, tinta stabilita de Banca Nationala a Romaniei fiind respectata, la sfarsitul anului 2007, si din perspectiva anului 2008 se semnaleaza din nou puseuri inflationiste sub presiunea, inclusiv a cheltuielilor publice ineficiente, culoarul stabilit pentru rata inflatiei fiind in pericol, cu toate consecintele nocive pe care le presupune.

Statistic, rata somajului este redusa in zonele din vestul tarii sau Bucuresti, apropiindu-se de zero. Dar aceasta situatie, aparent pozitiva, nu se datoreaza absorbtiei fortei de munca prin programe economice, ci mai degraba emigratiei, punandu-si amprenta asupra perspectivelor de dezvoltare.

Guvernanta sectorului public, credibilitate si transparenta

Eficienta cheltuirii banilor publici este, pana la urma, o problema de credibilitate pentru guvern, iar pentru ca un guvern sa fie credibil este necesar sa stimuleze guvernanta corporativa, transparenta si sa intocmeasca bugete bazat pe performanta. Un guvern care urmareste obiectivul performantelor are in vedere modul de alocare a resurselor, cooperarea si coordonarea, formeaza o cultura a rezultatelor, pune la punct un sistem de recompense si sanctiuni.

In acest scop, o abordare de tip strategic, si nu una fragmentata, este de preferat, motiv pentru care guvernanta sectorului public este esentiala in conducerea statelor moderne. Aceasta implica cooperarea intre toate entitatile statului, ministere, sindicate, societatea civila, contribuabili, beneficiarii fondurilor publice in procesul decizional, urmarind ca finalitate cresterea bunastarii.

Pentru a asigura o guvernanta eficienta, toate entitatile mentionate ar trebui sa se comporte potrivit normelor sociale: autoritatile publice sa elaboreze reglementari si bune practici in favoarea dezvoltarii societatii, institutiile publice sa ofere bunurile si serviciile publice agreate de societate, contribuabilii sa se conformeze legilor fiscale etc.

In procesul de relationare intre entitatile abilitate sa asigure o buna guvernanta, esentiala este cultura organizationala promovata de guvern. Aceasta este formata din ansamblul normelor comportamentale, al convingerilor care definesc modul in care indivizii interactioneaza si induc sentimentul identitatii la angajati prin promovarea normelor agreate in ceea ce priveste administrarea institutiilor publice.

In sensul celor aratate, consideram ca guvernul si entitatile publice ar trebui sa adopte o conduita adecvata pentru a imbunatati performantele si eficienta cheltuielilor publice.

Pentru a implementa modificarile in cultura organizationala statala, functionarii publici ar trebui sa aiba un comportament orientat spre beneficiarii serviciilor publice, definirea unui set de valori agreat de comunitate, alinierea procedurilor la practicile internationale, incurajarea demersurilor si actiunilor ce au in vedere performanta.

Rolul pozitiv al guvernantei in dezvoltarea economica este evident. Primul si cel mai important este acela ca sprijina societatea sa isi atinga obiectivele si impune puterea legii. Daca regulile guvernantei nu sunt impuse, apar o serie de efecte negative cum ar fi risipa de fonduri, coruptia, cresterea fiscalitatii etc. Deoarece activitatile publice sunt in buna masura purtatoare de renta, in cazul in care nu sunt supuse transparentei si raspunderii, decidentii pot incuraja coruptia, impiedica inovarea, initiativa privata, mecanismele pietei inducand efecte negative asupra tintelor economice si sociale. In acest fel, interesul clasei politice se indeparteaza de interesul societatii, generand coruptie si beneficii concertate.

Credibilitatea sectorului public este sustinuta de un numar de factori, inclusiv transparenta. O definitie lucrativa a transparentei ar trebui sa cuprinda urmatoarele atribute: accesibilitatea, claritatea, relevanta, calitatea, stabilitatea legilor si reglementarilor. Date fiind multiplele valente ale transparentei, definitia acesteia nu este usor perceptibila.

Dintr-un anumit punct de vedere, transparenta reprezinta disponibilitatea informatiilor privind reglementarile legale, in timp ce un alt punct de vedere pune accent pe obiective mai generale, cum ar fi comunicarea intentiilor autoritatilor publice.

Primul punct de vedere este fundamental si nu poate fi supus controverselor, presupunand masuri de informare a publicului cu privire la procesul decizional, in timp ce al doilea punct de vedere presupune luarea in considerare a valorilor, preferintelor, mentalitatilor si cutumelor.

Acesta devine un aspect deosebit de interesant deoarece sintetizeaza doi factori stimulatori ai bunastarii, respectiv guvernanta si pietele. O deschidere mai mare catre public permite o mai buna informare a comunitatii in ceea ce priveste deciziile politice, imbunatateste raspunderea guvernamentala si reduce coruptia, iar, din punct de vedere economic, permite o alocare mai eficienta a resurselor si stimuleaza cresterea.

Complementar, raspunderea este necesara pentru internalizarea costurilor indirecte ale indisciplinei fiscale ca si sanctiunile pentru nonconformism cu reglementarile bugetare. Raspunderea devine operationala, insa, numai odata cu identificarea persoanelor responsabile si a obiectului raspunderii.

Bibliografie
1. Castles F. G., The disappearing state?, Edward Elgar, Cheltenham, 2007
2. De Bruijn H., Managing Performance in Public Sector, Routledge, 2002
3. Donath Liliana, Finante publice, Ed. Mirton, Timisoara, 2007
4. Kemp S., Public Goods and Private Wants, A Psychological Approach to Government Spending, Edward Elgar, Cheltenham, 2002
www.mfinante.ro , Bugetul de stat al Romaniei pe anul 2008
www.inse.ro
www.worldbank.org

Note
¹ Bunastarea este un concept relativ greu de definit in conditiile economiilor moderne, in lipsa unui indicator sintetic suficient de ilustrativ. Pentru descrierea conceptului de bunastare este necesara agregarea unor indicatori economici, sociali, de mediu etc.
² Knowledge based economy
³ IPC ia valori situate intre 0 si 10, valoarea 0 fiind atribuita coruptiei cele mai ridicate, iar 10 coruptiei percepute ca fiind cea mai joasa