Opinia Consiliului fiscal asupra modificarilor privind reducerea impozitului pe dividende, noua cota de TVA si alte masuri fiscale

Redam mai jos Opinia Consiliului fiscal cu privire la Ordonanta de Urgenta privind reglementarea unor masuri fiscale (reducerea cotei de impozit pentru veniturile din dividende, extinderea sferei de aplicare a cotei reduse de TVA de 9% pentru livrarea apei potabile si a apei pentru irigatii in agricultura)

In data de 26.10.2015, Ministerul Finan?elor Publice a trimis Consiliului fiscal, prin adresa nr. 678949/22.10.2015, proiectul de Ordonanta de urgenta privind reglementarea unor masuri fiscale insotit de Nota de fundamentare aferenta, solicitand in temeiul art. 40 alin. (2) din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010 (Vezi Nota 1) - (LRFB) opinia Consiliului fiscal cu privire la aceasta.

Din perspectiva LRFB, pentru speta in cauza sunt relevante prevederile art. 21 si 22, potrivit carora:

"Art. 21: in cazurile in care se fac propuneri de acte normative care conduc la diminuarea veniturilor bugetare, se va elabora fisa financiara potrivit prevederilor art. 15 din Legea nr. 500/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, care trebuie sa indeplineasca cel putin una dintre urmatoarele conditii:

a) sa aiba avizul Ministerului Finantelor Publice si al Consiliului fiscal, conform caruia impactul financiar a fost luat in calcul in prognoza veniturilor bugetare si nu afecteaza tintele bugetare anuale si pe termen mediu;

b) sa fie insotita de propuneri de masuri de compensare a impactului financiar respectiv, prin majorarea altor venituri bugetare.

Art. 22: Actele normative care intra sub incidenta art. 21 se adopta concomitent cu masurile compensatorii propuse de initiator si avizate de Guvern."

In plus, art. 53, alin. (2) lit. e) si f) al LRFB statueaza ca atributii ale Consiliului fiscal:

"e) analiza si elaborarea de opinii si recomandari, atat inainte de aprobarea de catre Guvern, cat si inainte de transmiterea catre Parlament, asupra legilor bugetare anuale, a rectificarilor bugetare, cat si asupra altor initiative legislative care pot avea un impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, precum si evaluarea conformitatii acestora cu principiile si regulile fiscale prevazute de prezenta lege;
f) pregatirea estimarilor si emiterea de opinii cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decat cele mentionate la lit. e), cat si cu privire la amendamentele facute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare".

Nota 1 Corespunzator art. 53 alin. (2) din Legea nr. 69/2010 republicata.

Scurta descriere a actului normativ

Varianta proiectului de OUG notificata pe 26 octombrie Consiliului fiscal contine ca masuri relevante sub aspectul impactului fiscal ridicarea la 100.000 EUR a plafonului pentru clasificarea firmelor ca microintreprinderi, diferentierea cotelor de impozitare aplicabile cifrei de afaceri a microintreprinderilor si devansarea de la 1 ianuarie 2016 a intrarii in vigoare a reducerii la 5% a cotei de impozitare a dividendelor pentru persoane fizice si juridice, care conform variantei aprobate in septembrie 2015 a Codului fiscal era prevazuta pentru inceputul anului 2017. Spre deosebire de forma postata pe site-ul MFP la sectiunea transparenta decizionala, nici varianta notificata Consiliului fiscal a proiectului de OUG si nici nota de fundamentare companion nu fac referire la extinderea aplicabilitatii cotei reduse de TVA de 9% in cazul apei potabile si celei pentru irigatii in agricultura. Ulterior aprobarii in sedinta de guvern din 27 octombrie a actului normativ in lipsa unui aviz din partea Consiliului fiscal, acestuia i-a fost notificata forma finala a actului normativ care include in lista modificarilor Codului fiscal si extinderea cotei reduse de TVA mai sus mentionata.

Conform notei de fundamentare atasate OUG, impactul total asupra veniturilor la nivelul anului 2016 este de -2,05 miliarde de lei, repartizarea impactului de runda I pe masuri individuale fiind:

-300 milioane lei efect net la nivelul incasarilor din impozitul pe veniturile microintreprinderilor provenind din reclasificarea mai sus mentionata si modificarea cotei de impozitare, de la un nivel de 3% aplicabil cifrei de afaceri, la cote diferentiate de 3%, 2%, si 1% in cazurile in care microintreprinderile au niciunul, unul si, respectiv, cel putin doi angajati;
-1.357,2 milioane lei la nivelul impozitului pe dividendele platite persoanelor fizice romane, din care 71,5%, respectiv, 970,4 milioane lei, reprezinta cota defalcata ce revine bugetelor locale;
-44 milioane lei la nivelul impozitului pe dividendele platite persoanelor juridice romane;
-110,7 milioane lei la nivelul impozitului pe dividendele persoanelor fizice si juridice nerezidente;
-233,8 milioane lei la nivelul veniturilor din TVA ca urmare a extinderii aplicabilitatii cotei reduse de 9% pentru apa potabila si apa pentru irigatii in agricultura.

Sursele de acoperire a impactului bugetar

Nota de fundamentare prevede o ajustare automata a cheltuielilor bugetelor locale cu echivalentul pierderilor de venituri de la nivelul impozitului pe dividendele platite persoanelor fizice romane ce revin acestora in urma aplicarii cotei defalcate de 71,5%, impactul net de runda I la nivelul soldului bugetar din anul 2016 fiind de -1.077,4 milioane lei. De asemenea, nota de fundamentare evalueaza impactul bugetar ca urmare a efectelor de runda a doua la 607 milioane lei, in conditiile in care masurile propuse sunt vazute ca generand un plus de crestere economica de 0,05 pp si 19.000 de locuri de munca suplimentare.

Consiliul fiscal valideaza evaluarile din nota de fundamentare cu privire la dimensiunea efectelor de runda I, insa are rezerve serioase asupra cuantumului avansat de MFP pentru veniturile bugetare suplimentare ca urmare a efectelor de runda a doua, a caror dimensiune acopera mai mult de 55% din impactul bugetar de runda intai. Daca evaluarea cresterii economice suplimentare, de 0,05 pp. (circa 350 milioane lei), apare drept perfect rezonabila din perspectiva dimensiunii stimulului fiscal in conditiile in care ar fi operata o reducere automata a dimensiunii cheltuielilor bugetelor locale (1.077,4 milioane lei, respectiv 0,14% din PIB), multiplicatorul fiscal implicit fiind aproximativ 0,35, nu acelasi lucru se poate spune si despre evaluarea veniturilor bugetare suplimentare care, desi au drept sursa aceasta crestere economica suplimentara, ajung sa o depaseasca de aproape 1,75 ori. Este imposibil de imaginat cum statul ar putea sa colecteze 175% din baza de impozitare suplimentara si cum un asemenea rezultat ar putea fi reconciliat in vreun fel cu un set rezonabil de elasticitati ale veniturilor fiscale la modificarea PIB.

De asemenea, evaluarea numarului de locuri de munca nou create apare drept excesiva si inconsistenta in raport cu cifra avansata pentru cresterea economica. Raportandu-ne la cea mai recenta proiectie a CNP, un punct procentual de crestere economica pare sa fie asociat, in mod rezonabil, cu un numar suplimentar de salariati de circa 30.000, ceea ce face sa apara extrem de surprinzator un numar de 19.000 de locuri de munca nou-create asociate unei cresteri economice suplimentare de 0,05 pp. O evaluare rezonabila a efectelor de runda a doua la nivelul veniturilor bugetare ar indica probabil o dimensiune a acestora de circa 4-6 ori mai mica decat cea avansata, respectiv la nivelul a circa 100-150 milioane de lei.

Consiliul fiscal are de asemenea rezerve asupra ipotezei unei ajustari automate a cheltuielilor bugetelor locale in baza prevederilor art. 20 alin. 1 lit. a) al Legii finantelor publice locale nr. 273/2006, in conditiile in care aceste ajustari nu sunt individualizate pe categorii de cheltuieli si nu pot fi excluse defalcari discretionare mai mari de venituri catre bugetele locale din alte venituri bugetare, ceea ce ar avea drept consecinta, caeteris paribus, un deficit mai mare la nivelul bugetului de stat si pe cale de consecinta la nivelul bugetului consolidat.

Concluzii

In opinia Consiliului fiscal, este de rau augur din perspectiva predictibilitatii ca la mai putin de 2 luni de la adoptarea Noului Cod Fiscal si inainte de intrarea sa in vigoare, acesta sa fie amendat, mai mult, chiar de o maniera substantiala. in opiniile sale emise pe parcursul anului curent, Consiliul fiscal a atras atentia asupra implicatiilor formularii obiectivelor politicii fiscale in termeni de tinte de deficit structural, precum si asupra faptului ca masurile cuprinse in noul Cod Fiscal sunt de natura sa antreneze, in lipsa unor masuri compensatorii echivalente, o deviatie permanenta si de proportii de la obiectivele ce decurg atat din tratatele europene al caror semnatar este Romania (Pactul de Crestere si Stabilitate si Compactul Fiscal), cat si din legislatia nationala relevanta (Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010 republicata). Din perspectiva acestora, tinta relevanta pentru politica fiscala nu este nivelul de referinta de 3% din PIB pentru deficitul efectiv prevazut de bratul corectiv al Pactului de Stabilitate si Crestere – apropierea de acesta fiind rezervata unor situatii ciclice adverse (ceea ce nu este cazul in prezent si in perspectiva pe termen mediu), ci nivelul de deficit efectiv consistent cu obiectivul pe termen mediu definit ca deficit structural de 1% din PIB in conformitate cu prevederile coroborate ale bratului preventiv al Pactului de Stabilitate si Crestere si ale Compactului Fiscal2. in perspectiva, nivelul efectiv al deficitului in 2016 consistent cu obiectivul pe termen mediu ar fi de circa 1,1-1,2% din PIB. Chiar daca neconsfintit formal, data fiind lipsa inca a unei strategii fiscal-bugetare pe termen mediu care sa incorporeze impactul noului Cod Fiscal, abandonul angajamentului fata de aceste tinte reiese din declaratiile publice ale MFP si este indicat si de evaluarile Consiliului fiscal si ale Comisiei Europene. Efectelor de pe partea veniturilor li se adauga impactul majorarilor salariale recent aprobate, dar si al celor probabile din perspectiva parametrilor proiectului Legii Salarizarii Unitare pe care Guvernul intentioneaza sa-l avanseze, ceea ce implica cel mai probabil o apropiere periculoasa de pragul de referinta de 3% din PIB a deficitului in 2016, precum si o depasire a acestui nivel in 2017, odata cu intrarea in vigoare a restului masurilor prevazute de noul Cod Fiscal.

Cea mai mare parte a impactului bugetar (75% la nivelul veniturilor bugetare, 50% la nivelul deficitului in ipoteza ajustarii automate a cheltuielilor bugetelor locale) al propunerii legislative curente are drept sursa devansarea cu un an a termenului de intrare in vigoare a reducerii impozitului pe dividende si, prin urmare, implica un impact major asupra deficitului doar la nivelul anului 2016 fata de un scenariu de baza in care masura ar fi intrat in vigoare in 2017. Cu toate acestea, scenariul de baza mai sus descris apare drept deja neconform cu regulile instituite de art. 6 si 7 ale LRFB. Avand in vedere argumentele mentionate anterior, precum si opiniile anterioare emise pe parcursul anului curent, Consiliul fiscal nu poate aviza favorabil o propunere legislativa care implica producerea mai rapida si adancirea unei deviatii pre-existente de la regulile fiscale.

Opiniile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicata, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului, prin vot, in sedinta din data de 2 noiembrie 2015.

2 noiembrie 2015

Presedintele Consiliului fiscal,
IONUT DUMITRU

2 De altfel, obiectivul pe termen mediu a fost deja atins in 2014, la un nivel de deficit efectiv ESA 2010 de 1,4% din PIB.